Menyoal UU Reforma Agraria: Antara Kesejahteraan dan Kepentingan

Oleh: Kamalul Khair

Di tengah tingginya konflik agraria di Indonesia, pembahasan Undang-Undang (UU) Reforma Agraria kembali menjadi perhatian. UU ini menjadi usulan inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pada tanggal 8 September 2026 dan disetujui untuk disahkan pada tanggal 21 September 2026. Menurut Sekretaris Jenderal Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), UU ini mendesak karena semakin memburuknya ketimpangan penguasaan tanah, meluasnya konsesi skala besar, meningkatnya konflik agraria struktural, serta kriminalisasi terhadap petani, masyarakat adat, nelayan, dan pejuang agraria.

Jika ditelisik kembali, reforma agraria merupakan perintah Pasal 33 UUD 1945 serta Pasal 7 dan Pasal 17 UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Namun, sejak masa Orde Lama hingga Orde Baru, pelaksanaannya tidak berjalan. Baru setelah memasuki era reformasi, agenda tersebut kembali ditegaskan melalui Ketetapan MPR No. IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.

Melihat persoalan agraria di Indonesia, masalahnya tentu tidak hanya terkait dengan sertifikat, batas bidang tanah, atau administrasi kepemilikan. Di balik itu, ada persoalan yang cukup serius dan lebih mendasar, yaitu ketimpangan struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah, serta konflik agraria yang berakar pada kebijakan negara dan penguasaan tanah berskala besar. Oleh karena itu, UU ini merupakan salah satu upaya legislasi untuk mengatur persoalan agraria, termasuk penguasaan, pemilikan, dan penyelesaian konflik agraria.

Setidaknya, ada tiga urgensi reforma agraria untuk mengatasi persoalan ketimpangan sebagaimana disampaikan oleh Prof. Ida Nurlinda. Pertama, ketimpangan ini merupakan warisan kolonial Belanda. Pada tahun 1870, pemerintah kolonial Belanda menerbitkan Agrarische Wet atau Undang-Undang Agraria, yang menjadi salah satu dasar pengaturan pertanahan pada masa kolonial. Kebijakan tersebut kemudian melahirkan domeinverklaring, yaitu pernyataan bahwa tanah yang tidak dapat dibuktikan sebagai milik seseorang menurut hukum kolonial dianggap sebagai tanah milik negara. Ketentuan ini mencerminkan kepentingan kolonial dalam menguasai dan memanfaatkan sumber daya tanah. Akibatnya, masyarakat adat menghadapi keterbatasan dalam mengakses dan mempertahankan hak atas tanah yang kemudian ditempatkan dalam kerangka hukum perdata kolonial Belanda.

Kedua, reforma agraria belum pernah dijalankan sampai tuntas sehingga sampai hari ini tidak ada aturan yang menegaskan batas minimal dan maksimal penguasaan tanah. Terlebih, pemerintah pada masa Orde Baru cenderung mengutamakan pendekatan pertumbuhan daripada pemerataan ekonomi. Ketiga, pemerintah Orde Baru lebih mengedepankan paradigma pembangunan yang memosisikan sumber daya agraria sebagai penghasil devisa, bukan sebagai alat untuk menyejahterakan rakyat. Meskipun UU Nomor 5/1960 masih berlaku sebagai hukum positif, namun secara struktur aturan ini dimatikan oleh Orde Baru.

Hal yang menjadi persoalan saat ini adalah UU Reforma Agraria dibahas terlalu buru-buru, yakni dalam waktu kurang dari 14 hari. Waktu ini bahkan lebih cepat jika dibandingkan dengan pembahasan UU Cipta Kerja. Meskipun kelihatannya ada niat baik untuk menyelesaikan konflik agraria yang sudah berkepanjangan, sangat disayangkan jika hasilnya berujung buruk karena proses yang tidak transparan dan minim partisipasi. Padahal, meminjam istilah Zainal Arifin Mochtar, proses demokratisasi bisa berjalan dengan baik apabila negara melibatkan partisipasi publik dalam perumusan suatu kebijakan atau peraturan perundang-undangan.

Kejanggalan UU Reforma Agraria

Sekilas, UU Reforma Agraria memang tampak sebagai solusi perbaikan tata kelola agraria di Indonesia. Namun, organisasi masyarakat sipil yang tergabung dalam Koalisi Masyarakat Sipil untuk Keadilan Agraria, sebagaimana dikutip dari Hukumonline, menilai bahwa proses pembahasannya terlalu cepat sehingga tidak memenuhi prinsip partisipasi publik secara bermakna. Selain itu, Ketua Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI), Muhammad Isnur, mencatat setidaknya ada enam substansi bermasalah di dalam UU Reforma Agraria.

Pertama, UU ini tidak menjadi instrumen perombak ketimpangan agraria yang selama ini terjadi. UU ini justru menempatkan reforma agraria sebatas urusan administrasi. Asas keberpihakan kepada korban konflik dalam UU ini dihapus dan diganti dengan keberpihakan kepada subjek reforma agraria. Pendekatan berbasis hak asasi manusia (HAM) diganti dengan pendekatan berbasis keadilan, dan koreksi terhadap kebijakan serta tindakan negara yang menjadi sumber konflik turut dihilangkan. Dari sini sudah tampak bahwa reforma agraria diperlakukan sebagai objek administrasi, bukan sebagai pelaksana kewajiban konstitusional untuk mengoreksi konflik agraria yang sejak lama terjadi. Hal ini tidak sejalan dengan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, UUPA, dan Ketetapan MPR No. IX/MPR/2001.

Kedua, pembatasan penguasaan tanah seharusnya menjadi inti dari reforma agraria. Namun, dalam naskah terakhir, BUMN, BUMD, koperasi, dan perusahaan terbuka justru dikecualikan. Batas maksimum kepemilikan lahan diserahkan pengaturannya kepada Peraturan Pemerintah (PP).

Kewajiban pemegang hak guna usaha (HGU) dan izin usaha perkebunan untuk menyerahkan 20 persen lahan dapat diganti dengan pembagian keuntungan senilai 20 persen. Ketentuan ini mengubah kewajiban redistribusi tanah menjadi skema bagi hasil semata dan mempertahankan ketimpangan penguasaan lahan.

Ketiga, ketentuan mengenai fungsi sosial tanah yang dikuasai negara, kementerian, BUMN, BUMD, TNI, dan Polri tidak lagi ditempatkan dalam norma utama, melainkan hanya bergeser ke bagian penjelasan. Pada saat yang sama, pengelolaan dan pemindahtanganan barang milik negara (BMN) atau barang milik daerah (BMD) serta aset BUMN/BUMD kembali diserahkan kepada mekanisme aset sektoral.

Keempat, alih-alih memperluas akses terhadap tanah, UU ini justru memperketat syarat pengakuan hak rakyat dan masyarakat adat dengan mensyaratkan penguasaan beriktikad baik selama 20 tahun. Redistribusi tanah pun dapat diberikan dalam bentuk hak berjangka di atas hak pengelolaan (HPL) yang sewaktu-waktu dapat berakhir sehingga kepastian penguasaan tanah menjadi sangat terbatas. Di sisi lain, masyarakat yang kehilangan tanah dan sumber penghidupannya tidak lagi diprioritaskan karena dihapus dari daftar penerima reforma agraria.

Kelima, Muhammad Isnur (YLBHI) menilai UU ini gagal menghadirkan desain kelembagaan reforma agraria yang jelas. Alih-alih mengatur secara tegas terkait pembentukan, struktur organisasi, dan pengawasannya, urusan tersebut justru dilempar kepada Peraturan Presiden (Perpres). Sementara itu, kewenangan meminta data, mengawasi pelaksanaan keputusan, menjatuhkan sanksi administratif, serta mekanisme koordinasi lintas sektor dipangkas.

UU ini juga memberikan keputusan penyelesaian konflik agraria yang dinyatakan mengikat meskipun kementerian dan lembaga terkait tidak melaksanakannya. UU ini tidak mengatur secara tegas mekanisme keberatan, hukum acara, maupun kontrol yudisial bagi masyarakat yang dirugikan. Padahal pihak yang sering terlibat dalam konflik agraria justru berasal dari institusi negara, pemerintah daerah, BUMN/BUMD, maupun aparat keamanan. Akibatnya, perlindungan terhadap hak-hak masyarakat berpotensi makin lemah.

Keenam, perlindungan bagi subjek reforma agraria dalam UU ini diberikan secara bersyarat, sementara ancaman pidana dan gugatan perdata tetap dipertahankan. Jaminan bahwa penerima manfaat reforma agraria, pendamping masyarakat, dan pihak yang mempertahankan hak atas tanahnya tidak dapat dipidana atau digugat hanya berlaku apabila tindakan mereka dianggap dilakukan dengan iktikad baik. Ketentuan ini dinilai bermasalah karena tidak disertai ukuran yang objektif sehingga penilaiannya sepenuhnya bergantung pada aparat penegak hukum. Mekanisme seperti ini kerap digunakan dalam praktik kriminalisasi konflik agraria.